Purpose: Prior research has emphasised the importance of the early phases of construction projects, as well as the difficulties of procuring engineering services – especially due to the uncertainties. Despite that, studies on the public procurement of engineering services are scarce. Although scholars have shown that uncertainty may affect the choice of control modes, the level of uncertainty that characterises services is not addressed by the two task characteristics: knowledge of the transformation process and output measurability. The purpose is to investigate organisational control in public procurement of engineering services.

Design/methodology/approach: The existing control model was adjusted in this study by conceptually adding uncertainty as a third aspect to the two task characteristics. A single case study of the Swedish Transport Administration was used. The empirical data, comprising 14 interviews with managers from the client and engineering consulting companies, were analysed using flexible pattern matching and visual mapping approaches and then illustrated using the model.

Findings: The public client did not base its choice of control modes on uncertainty, but rather on the other two task characteristics. Consequently, the service providers argued that the chosen control modes reduced their creativity, increased their financial risks and caused unclear responsibilities. This study therefore shows that uncertainty is an important factor to consider in the choice of control modes, both from a theoretical perspective and from the service providers' point of view. The developed model may therefore be useful for researchers as well as practitioners.

Originality/value: This study is the first attempt to add uncertainty as a task characteristic when choosing control modes. The results contribute to the scarce control literature regarding the procurement of engineering services for construction projects and the procurement of other services with high uncertainty.

Trafikverket upphandlade varor, tjänster, och byggentreprenader för nästan 62 miljarder SEK 2022 och har ett uppdrag att särskilt verka för innovation, effektivitet och produktivitet på den svenska anläggningsmarknaden. Som en del i sitt strategiska arbete har Trafikverket tagit fram en kontraktsmodell för ökad samverkan och tidig involvering av entreprenören, något som också har efterfrågats av entreprenadföretagen. Internationellt används ofta begreppet Early Contractor Involvement (ECI) för den här typen av kontrakt, och syftet kan vara att öka möjligheterna att anpassa projektens innehåll till förändrade förutsättningar, få in entreprenörens produktionskunskap i projekteringen eller att alls få anbud på projekt med stora risker.

Trafikverkets modell benämns Samverkan Hög med Tidig Entreprenörmedverkan (TEM) och ingår i Trafikverkets övergripande affärsstrategi från 2016 (TDOK 2016:0199). Den baseras på ett tvåfaskontrakt, där entreprenören upphandlas för att i ett första steg gemensamt med beställaren ta fram en teknisk lösning och en riktkostnad, med en option på kontrakt för detaljprojektering och byggande.

I den här rapporten redovisar vi resultaten från ett doktorandprojekt som har följt de sju första TEM-projekten i Trafikverket under tiden 2016–2023, baserat på framför allt intervjuer och projektdokumentation. Erfarenheterna från projektens uppstart och tidiga skeden har beskrivits i en omfattande delrapport (Rosander, Kadefors och Eriksson, 2020). Denna slutrapport har ett mer övergripande perspektiv och fokuserar på lärande över tid på projektnivå, organisationsnivå och branschnivå. Sammantaget är erfarenheterna av TEM i fallstudieprojekten huvudsakligen positiva och de intervjuade projektledarna uppfattar att modellen har stor potential och i flera fall har varit avgörande för att kunna genomföra projekten. Man har i varierande grad mött utmaningar, men dessa har framför allt varit relaterade till kontraktsupplägg och tidiga skeden i de första projekten. TEM-modellen har tagits fram i samverkan med branschen och styr inte hur projekten ska arbeta på en mer detaljerad nivå. Även om projektledarna i allmänhet uppskattar sådan frihet ser många ett stort värde i stöd, handböcker, mallar och utbildningar som kan skapa bredare samsyn kring vad samverkan innebär i praktiken. Det har dock saknats en tydlig struktur och tillräckliga resurser inom Trafikverket för att ta vara på projektens erfarenheter och driva sådan systematisk utveckling. Istället har lärandet till stor del skett direkt mellan individer, vilket har resulterat i stora variationer mellan projekt. Tidiga negativa händelser har också fått stor strategisk betydelse medan mer positiva erfarenheter och lösningar inte har uppmärksammats.

I rapporten relaterar vi dessa erfarenheter till utvecklingen av samverkansinriktade kontraktsformer i ett längre perspektiv, där ständigt nya modeller och begrepp införs när de tidigare får kritik. I det sista kapitlet formulerar vi ett antal rekommendationer som främst fokuserar på hur Trafikverket kan öka långsiktigheten i förändringsarbete kopplat till nya upphandlingsmodeller. Framför allt behövs då tvärfunktionella strukturer på den permanenta nivån som kan utveckla och erbjuda olika former av stöd i nära samarbete med både projekten och leverantörer. 

Bakgrund

Affärsformerna för drifts- och underhållskontrakt har varit föremål för diskussion av flera olika anledningar de senaste åren. Dels har entreprenörerna påtalat att osäkerheten i uppdragens innehåll är för stor för att de traditionella mängdkontrakten, upphandlade på lägsta pris, ska fungera bra. Man menar att sådana kontrakt medför stora risker för företagen och även påverkar arbetsmiljön och förutsättningarna att rekrytera personal till branschen negativt. Entreprenörerna har därför efterlyst kontrakt med mindre risk och bättre samverkan. En annan aspekt är att Trafikverkets egna kontraktsanalyser och Riksrevisionens granskningar har pekat på att taktiserad prissättning (obalanserad budgivning) i traditionella driftkontrakt medför att Trafikverket har bristande kunskap om kostnadsbilden och även kan leda till ineffektiv användning av statliga resurser.

Trafikverket har sedan några år börjat testa samverkansinriktade upphandlingsstrategier (Samverkan Hög) i större investeringsprojekt inom verksamhetsområdena Stora projekt och Investering. Utifrån dessa erfarenheter och kritiken mot de traditionella kontrakten beslöt Trafikverket att även utveckla en kontraktsmodell för Samverkan Hög för baskontrakt för väg- och järnvägsunderhåll. Den nya kontraktsmodellen innebär att entreprenören upphandlas i ett tidigt skede, baserat på kvalitetspara­met­­rar samt entreprenörarvodet. Kontraktet delas in i två faser, där Fas 1 utgörs av en process där entreprenören och beställaren gemensamt tar fram genomförandeplan, produktions­kalkyl, detaljerad tidplan och riktkostnad. I Fas 2, som är en option, ingår sedan etablering (Fas 2a) och utförande av basunderhåll (Fas 2b). Våren 2020 upphandlade Trafikverket tre pilotkontrakt med kontraktsmodellen Samverkan Hög inom drift och underhåll: två vägkontrakt och ett järnvägskontrakt.

Under hösten 2021 initierades ett nytt forskningsprojekt i samarbete mellan Trafikverket och forskare knutna till det nationella forskarnätverket ProcSIBE ((Procurement for Sustainable Innovation in the Built Environment[1]) för att följa upp och utvärdera kontraktsmodellen Samverkan Hög inom basunderhåll för väg och järnväg. Hela forskningsprojektet omfattar tre delstudier av anbudsskedet, Fas 1 samt Fas 2. Den här rapporten behandlar Fas 1 i de tre pilotkontrakten. De två vägkontrakten har följts upp genom intervjuer med Trafikverket och entreprenörerna. Forskningsprojektet kommer att fortsätta med att följa upp utvecklingen under Fas 2 och även jämföra med två traditionellt upphandlade kontrakt. Järnvägs­kontraktet avbröts efter Fas 1 och uppföljningen av detta baseras på medverkan i tre workshops som organiserades av Trafikverket efter avbrottet.

Resultat

Intervjuerna visar på ett stort stöd bland de intervjuade, även på järnvägssidan, för att arbeta mer samverkansinriktat. De fördelar som framhålls har att göra med ökad resurseffektivitet och innovation, bättre arbetsmiljö som ökar branschens attraktivitet, samt att lägre risk gör det lättare för nya aktörer att etablera sig på marknaden. Sammanfattningsvis visar erfarenheterna på en betydande potential i den modell som har testats, men det är också tydligt att det behövs ytterligare utveckling och justeringar, liksom kompetensutveckling och ett mer långsiktigt utvecklingsarbete.

Några centrala resultat och rekommendationer sammanfattas nedan[2]:

·       För att lyckas i ett samverkanskontrakt är det avgörande att ledande personer på båda sidor är erfarna i sina roller, tror på samverkan, har skaffat sig en förståelse av både kontrakt och etablerade principer för samverkan, och inte underskattar uppgiftens komplexitet. Båda kontraktsparterna behöver därför ha funktioner som kan förbereda personalen, följa upp samverkan och flytta personer som inte fungerar. Detta är en organisatorisk kompetens som även kan bedömas vid utvärdering av anbud.

·       För Trafikverket har insynen i entreprenörernas kostnadskalkyler inneburit en ökad förståelse av hur förfrågningsunderlagen för driftkontrakt ska vara konstruerade för att vara lätta för entreprenörerna att prissätta och minska onödiga riskpåslag. Man har också kunnat konstatera att Trafikverkets egenkalkyler stämmer relativt bra. Arbetet med att ta fram självkostnader för olika poster tog dock betydligt mer tid och kraft än vad man hade förväntat sig. Utifrån den kunskap man nu har fått skulle Trafikverket och entreprenörsidan kunna gå vidare och gemensamt identifiera principer för prissättning och områden där det kan vara bättre att använda schabloner. Kostnads­indexe­ring, viten och bonusar behöver också ses över på basis av de erfarenheter som gjorts i pilotkontrakten.

·       Det finns goda möjligheter för utveckling och innovation i Samverkan Högkontrakten. En viktig lärdom är att förutsättningar­na för att driva utvecklingsarbete i driftkontrakt snarast är bättre i Fas 2, då hela organisationen och alla underentre­prenörer är på plats. Detta är en skillnad mot investeringsprojekt, där Fas 1 uppfattas vara mest central. Medarbetarna på projektnivån upplever dock att Trafikverkets ambitioner har varit otydliga, framför allt när det gäller vilken frihet pilotkontrakten haft att utmana regelverken. Inför Fas 2 och kommande kontrakt behöver Trafikverket förtydliga vilka frihetsgrader som finns, samt aktivt stödja nytänkande även under Fas 2.

·       De flesta av de intervjuade ser betydande fördelar med samverkan med Samverkan Hög och menar att kommande projekt kan ha stor nytta av de lärdomar som gjorts. Trafikverksrepresen­tanterna upplever dock att det interna stödet för pilotkontrakten har minskat över tid och att syftet att driva utveckling har ersatts av ett ensidigt fokus på kostnadsutvecklingen på kort sikt. Man ser ingen tydlig plan för hur erfarenheterna ska föras vidare och upplever att rutiner och funktioner för att stödja sådant lärande till stor del saknas.

·       För att investera i ny kunskap och anpassa sina strategier behöver entreprenörerna se en tydlig riktning, men även de intervjuade entreprenörrepresentanterna uppfattar Trafikverkets långsiktiga  målsättningar för Samverkan Hög och andra samverkansmodeller inom driftverksamheten som oklara. Flera intervjuade från både Trafikverket och entreprenö­rer­­na lyfter risken att förlora tid och missa chansen att vara på erfarenheterna från de tre kontrakten.

·       En slutsats är att Trafikverket bör överväga att snarast starta ytterligare några pilotkontrakt där konceptet utvecklas baserat på lärdomarna från pilotkontrakten. Det är också viktigt att ta fram en plan för fortsättningen baserat på de resultat som kommer fram. ProcSIBEs tidigare studier har visat att Trafikverket har svårt att uppnå tillräcklig uthållighet och systematik det  förändringsarbete man driver kopplat till kontraktsmodeller. För att stärka kan Trafikverket kommunicera strategier och planer brett samt involvera andra beställare, branschrepresen­tanter och forskning i utveckling och uppföljning. Detta skulle öka trycket på Trafikverket att hålla fast vid intentioner och överenskommelser, bygga förtroende samt tillföra fler kunskaper och perspektiv. 

 [1] ProcSIBE (på svenska: Upphandling för ett hållbart och innovativt samhällsbyggande) har under flera år studerat och utvärderat ett flertal modeller som Trafikverket har tillämpat för upphandling av olika typer av uppdrag. Se www.procsibe.se för mer information och rapporter från tidigare studier.  [2] Fler slutsatser och rekommendationer återfinns i kapitel 8 i rapporten.

Many studies have emphasized the importance of engineering services and their adaptability to reduce carbon emissions in the construction sector. As public clients procure these services, selecting efficient (procurement-related) control modes is critical. However, studies of control modes and their effect on adaptability are scarce. The purpose of this study is to investigate how, through the choice of control modes, a public client may create incentives for service providers to deliver carbon reduction solutions in the construction phase. In this study, a procurement model and a classification model are developed, and a single case study of an engineering service contract aiming for carbon reduction is used to illustrate the models. The empirical data include 16 interviews with respondents from the 2 contract parties, i.e., the client and service provider. The findings show that it is important to create incentives for adaptability when procuring engineering services with the aim of reducing carbon emissions in the construction phase. The findings also highlight the importance of these incentives being created both in relation to the selection of service providers and to the responsibility between the contract parties. The models developed in the study may serve as important tools for both practitioners and researchers. 

Public clients’ procurement strategies are central in facilitating innovation towards sustainability. In the infrastructure sector, the three main project activities—design, production, and maintenance—are traditionally not procured in an integrated way, which results in sub-optimizations and a lack of life cycle perspective. As project actors are accustomed to traditional, non-integrated forms of contract, implementing integrated contracts imposes fundamental changes to the interdependencies among actors, resources, and activities. This study analyzes the interfaces among key project actors and the related interdependencies across design, production, and maintenance in Design–Build–Maintain contracts, and initiates a discussion on how to manage these interdependencies when implementing integrated contracts. This study of circular public procurement (CPP) focused on three infrastructure projects using integrated contracting and applied the industrial network approach (INA) to analyze interdependencies in how they may influence innovation and sustainable development. The study found significant obstacles to clients obtaining the benefits of integrated contracting and concludes that understanding interdependencies is necessary to implement integrated contracts successfully. The study contributes to the construction management literature by adapting the INA to contracting, and to the CPP literature by providing empirical evidence of sustainability and circularity in infrastructure projects.

As a part of supply chain management (SCM) initiatives to improve performance and productivity in construction projects, the use of construction logistics setups (CLSs) operated by third-party logistics (TPL) providers have increased. CLSs are often used in complex multi-project contexts, such as urban development districts, where extensive coordination of actors, resources, and activities is needed. The purpose of this paper is twofold: to investigate how main contractors engage in horizontal relationships with each other when coordinating activities and resources within and across projects in a multi-project context, and to investigate what role a TPL provider assumes when engaging in relationships with main contractors in a multi-project context. The findings are based on a case study of an urban development district with a mandatory TPL-operated CLS, and we apply the industrial network approach. In this multi-project context, the main contractors engage in coopetitive relationships, coordinating activities and resources within and across projects. The TPL provider coordinates actors, resources, and activities, facilitating smoother production by managing logistics and mediating coopetitive relationships. This can be understood as a multi-project coordination role and extends the role SCM can play in construction. In that role, a TPL provider can minimise tensions between coopetitive actors across a multitude of horizontal relationships and projects.

As a result of local governance, municipalities and housing developers work together to define housing development projects and to co-create value propositions. The purpose of this study is to explore how value propositions are co-created during the front-end of housing development projects and how this affects housing developers’ ability to drive change and innovation. The value co-creation process is explored through interviews, documents and observations in a case study of an urban development programme in Sweden. The findings illustrate how emerging conflicts and the process of resolving them are central drivers for value co-creation between these actors. However, conflicts that are not managed and resolved constructively can lead to the co-destruction of value. In this study we illustrate how value co-creation processes that precede procurement limit the flexibility of housing developers and determine the scope for value that can be realised.

Prior research has emphasized the importance of the early phases in construction projects. However, procuring engineering services for early phases is considered complex due to the high uncertainties and the information asymmetry favouring the service provider. This study explores public procurement of engineering services in the Swedish infrastructure sector, focusing on governance and control mechanisms. The purpose is to investigate the choice of governance and control mechanisms in engineering contracts from two perspectives, the public client's and the service providers. The findings are based on interviews with managers from the Swedish Transport Administration as well as from different engineering consulting companies. Findings indicate that the respondents from both sides seem to describe other choices and combinations of reward system and performance evaluation, compared to previous studies. This could be explained by the fact that the engineering contracts are less formalized than construction contracts in Sweden. This study shows that there are situations when clients have an information advantage in relation to their service suppliers and in-depth knowledge of the tasks procured, which affects the development of procurement strategies.

Sammanfattning Trafikverkets har i sin roll som beställare ett uppdrag att särskilt verka för innovation, effektivitet och produktivitet på anläggningsmarknaden. Detta har inneburit ett ökat fokus på att arbeta strategiskt med upphandling där den centrala funktionen Inköp och Logistik (IL) ansvarar för att utveckla gemensamma arbetssätt. En del i detta arbete har varit att ta fram en kontraktsmodell för ökad samverkan och tidig involvering av entreprenören i komplexa och osäkra projekt, något som också har efterfrågats av entreprenadföretagen. Modellen benämns Samverkan Hög med Tidig Entreprenörmedverkan (TEM) och syftar både till ökad flexibilitet och till att få in entreprenörens produktionskunskap i projekteringen. Att upphandla entreprenör itidigt skede är nytt inom Trafikverket. Det är därför viktigt, både för utvecklingen av Trafikverkets egen verksamhet och för infrastruktursektorn i stort, att erfarenheterna av de nya arbetsformerna dokumenteras och utvärderas på ett strukturerat sätt. Den här rapporten beskriver och analyserar erfarenheter från upphandling och tidiga skeden i de sju första TEM-projekten i Trafikverket och baseras huvudsakligen på intervjuer med representanter för olika parter i projekten. Diskussionen baseras på forskning om policyimplementering och fokuserar på hur resurser, tydlighet, motivation och organisationsegenskaper påverkar implementeringen av policyn för Samverkan Hög i Trafikverket.Studien visar att det finns ett stort stöd för kontraktsformen. De flesta av de intervjuade uttrycker en övertygelse att tidig involvering av entreprenör har stor potential, att det är ett modernt arbetssätt som lockar medarbetare och att det i större och mer komplexa projekt är helt nödvändigt att hitta strukturerade men arbetssätt för samarbete. Det finns således många positiva exempel och erfarenheter i projekten, speciellt från det tidiga samarbetet mellan beställare, entreprenör och teknisk konsult kring de tekniska lösningarna. Å andra sidan har projekten också stött på svårigheter och praktiska problem som har hindrat samarbetet. Exempel på sådana problemområden har rört utformningen av ersättningsformer och incitament, roller och ansvarsfrågor när man tar fram en design i samverkan, hur organisationernas interna system stödersamverkan, medarbetarnas attityder och kunskaper samt hur Samverkan Hög relaterar till policyn Renodlad Beställarroll. De sju projekten ser olika ut med avseende på entreprenadform, ersättningsform, upphandlingsförfarande, anbudsutvärdering samt samverkansformen/aktiviteterna i projekten. Detta beror dels på att projekten har olika förutsättningar och behov, dels på att nyckelpersoner i Trafikverkets projektledning har haft olika erfarenhet och har tagit till sig lärdomar från tidigare projekt på olika sätt. Att projektledningen har ett förtroende för samarbete som arbetsform och tydligt kommunicerar sina förväntningar på entreprenören framstår som viktiga framgångsfaktorer. De stora skillnaderna mellan projekten skapar dock en osäkerhet för leverantörer. Flera projekt har också efterfrågat stöd i form av organisationsövergripande rutiner för exempelvis fakturahantering, upphandlingsförfarande och vad som ska täckas av entreprenörsarvodet (CAV). Mycket talar för att större delar av kontraktsmodellen skulle kunna standardiseras utan begränsa projektens anpassningsmöjligheter nämnvärt. Med utgångspunkt i policylitteraturen drar vi slutsatsen att de flesta svårigheter projekten stött på inte bör tillskrivas kontraktsformen i sig. Snarare ser vi att det är svårt att implementera nya arbetssätt i en decentraliserad organisation och att varken Trafikverket och leverantörerna har dedikerat tillräckliga resurser för att skapa ett bredare, projektövergripande lärande. Studien visar på behovet av tydliga spelregler för samverkansprojekt på branschnivå och en beredskap hos organisationerna för att utveckla rutiner och strukturer som stödjer samverkan.

Project management literature have focused on either intra-organisational relationships or on vertical inter-organisational relationships. The purpose of this paper is to explore inter-project interdependencies and coordinating in multi-project contexts by using the notion of project ecologies. We adopt an organisational routines perspective to explore the coordinating practices managing those interdependencies. The empirical material underpinning our findings were collected and analysed through a case study of an urban development district, new to both the project ecology literature and the organisational routines literature. The findings highlight the existence and importance of horizontal interdependencies in project ecologies, as compared to the more commonly studied interdependencies in vertical relationships within and between projects. The need for horizontal coordinating is outside project managers’ regular focus on steering vertical relationships. Accordingly, the routines to manage the horizontal interdependencies in project ecologies are different to those in more engineered routines that are often described in project management guidelines.