För att få bedriva gruv- och mineralverksamhet i Sverige krävs tillstånd. De två viktigaste tillståndsprocesserna är de som rör mineralrättigheter och miljötillstånd. Den mineral­rättsliga prövningen regleras i minerallagen och den miljörättsliga prövningen regleras i miljöbalken.

Frågor som rör effektiviteten i tillståndsprocesserna har under senare år diskuterats i ett flertal studier och rapporter. När det gäller gruvprojekt har ett antal tillståndsansökningar blivit kraftigt försenade, avslagna och/eller överklagade. Med tanke på att Sverige har några av Europas mest lovande geologiska förutsättningar för den gröna omställningen är behoven av en mer effektiv tillståndsprocess en viktig angelägenhet.

Det övergripande syftet med denna studie är att närmare undersöka utformningen av den miljörättsliga prövning som sker inför bearbetning och utvinning av mineral vid gruv­verksamhet i det svenska systemet. Den allmänna målsättningen har vidare brutits ner i fem konkreta forskningsfrågor:

• Vilka var de bakomliggande motiven för att utforma den svenska miljö­tillstånds­processen med domstol som första prövningsinstans?
• Hur hanteras de roller som olika myndigheter tilldelats, och hur löses de konflikter som kan uppstå mellan motstående allmänna intressen?
• Vilka har de viktigaste konsekvenserna av ovanstående två infallsvinklar blivit i praktiken, och hur kan dessa konsekvenser relateras till de ursprungliga och bakom­liggande målsättningarna?
• Hur effektiv är den svenska miljöprocessen, i ett samhällsperspektiv?

För att besvara forskningsfrågorna har en rättsvetenskaplig metod använts, dvs. vi har analyserat författningstext, förarbeten, rättspraxis och doktrin, rapporter och annat relevant material. De domar och beslut som presenteras har avgjorts under perioden 2021–2023 och visar exempel på sådana konflikter som kan vara aktuella vid miljötillståndsprövning eller ändring av miljötillstånd.

När det gäller motiven för att utforma den svenska miljötillståndsprocessen med domstol som första prövningsinstans, visar analyserna att det sedan arbetet med 1969 års miljö­skyddslag förespråkats två motstående organisatoriska lösningar – administrativ myndig­het kontra domstol. Betänksamheten inför dessa alternativa former tycks på intet sätt vara skrinlagd, utan flera tidigare och pågående utredningar arbetar fortfarande aktivt med frågan.

Tidigare studier och en nordisk utblick visar att det svenska systemet med domstols­prövning avviker från våra grannländers processuella utformning och även kan ifråga­sättas på rättsekonomiska grunder. I och med att miljötillstånd inte innefattar tvistefrågor mellan enskilda, utan istället avvägningar mellan ett stort antal allmänna intressen som på sikt påverkar hela samhällsutvecklingen, finns goda grunder för en reformering av prövningssystemet.

Avseende den praktiska implementeringen av regelverket rörande miljöprövningen, visar de rättsfallsanalyser som gjorts att prövningen är kasuistisk, dvs. bedömningen om miljötillstånd ska ges avgörs från fall till fall på ett tämligen detaljerat sätt. Det är därför svårt att förutse om en ansökan kommer att resultera i ett positivt besked om tillstånd såsom i ett liknande tillståndsärende. Det är vidare svårt att förutse hur de förhållandevis generella rättsreglerna kommer att tillämpas i ett enskilt tillståndsprövningsärende. 

På frågan om den svenska miljöprocessen är effektiv kan konstateras att det finns en diskrepans mellan den materiella och den processuella effektiviteten. Den materiella effektiviteten innebär att regelverket bör skapa förutsättningar för långsiktigt lämpliga och lönsamma allokeringar av samhällets mark- och vattenresurser. Den processuella effektiviteten innebär att samhällets kostnader för beslutsprocesser rörande förändring eller skydd av markanvändningar – s.k. transaktionskostnader – bör vara så låga som möjligt. En analys av tidigare utredningar, rapporter och rättsfall visar att det finns förut­sättningar för att skapa långsiktigt lämpliga och lönsamma allokeringar av samhällets mark- och vattenresurser. Emellertid är transaktionskostnaderna för de inblandande parterna alltför höga.

Det är således vår avslutande konklusion och rekommendation att miljötillstånds­processen ses över i sin helhet, snarare än mindre justeringar av detaljerna i den befintliga prövningsutformningen. Administrativ prövning av miljötillstånd är en sådan önskvärd reform, åtminstone i första instans. De närmare detaljerna kring hur ett sådant prövningssystem skulle kunna utformas är inte föremål för nuvarande studie, utan får bli en uppgift för kommande projekt. Enligt vår mening bör man även i ett sådant reformarbete hålla dörren öppen för frågan om överklagande av miljötillstånd ska ske på judiciell eller administrativ väg, dvs. en liknande systemstruktur som finns i Danmark, Norge och Island.

In order to carry out mining and mineral operations in Sweden, a number of permits are required. The two most important permit processes are those relating to mineral permit assessment and environmental permit assessment. The mineral permit assessment is regulated in the Minerals Act and the environmental permit assessment is regulated in the Environmental Code.

Questions relating to the efficiency of the permit processes have been discussed in a number of studies and reports in recent years. In terms of mining projects, a number of permit applications have been significantly delayed, rejected and/or appealed. Given that Sweden has some of Europe's most promising geological conditions for the green transition, the need for a more efficient permitting process is an important matter.

The overall purpose of this study is to examine more closely the design of the environmental legal assessment that takes place before the processing and extraction of minerals in mining operations in the Swedish system. The general objective has further been broken down into five concrete research questions:

• What were the underlying motives for designing the Swedish environmental permit process with a court as the first instance?
• How are the roles assigned to different authorities managed, and how are the conflicts that may arise between opposing public interests resolved?
• What have been the most important consequences of the above two approaches in practice, and how can these consequences be related to the original and underlying objectives?
• How efficient is the Swedish environmental process, from a societal perspective?

To answer the research questions, a jurisprudential method has been employed, i.e. we have analyzed statutory texts, preparatory work, case law and doctrine, reports and other relevant material. The judgments and decisions that are presented have been adjudicated during the period 2021–2023 and show examples of such conflicts that may be relevant in environmental permit assessment or changes to existing environmental permits. 

With regard to the motives for designing the Swedish environmental permit process with a court as the first instance, the analyzes show that since the work with the Environmental Protection Act of 1969, two opposing organizational solutions have been advocated – administrative authority versus court. Concerns about these alternative forms seem by no means to have been shelved, but several previous and ongoing investigations are still actively working on the issue.

Previous studies and a Nordic perspective show that the Swedish system of judicial review deviates from the procedural design of our neighboring countries and can also be questioned on law and economics grounds. As environmental permits do not include disputes between individuals, but instead trade-offs between a large number of public interests that in the long run affect the entire development of society, there are good grounds for reforming the review system.

With regard to the practical implementation of the regulations regarding the environmental assessment, the case analyses that have been made show that the permit process is casuistic, i.e. the assessment of whether an environmental permit should be granted is decided on a case-by-case basis in a detailed manner. It is therefore difficult to predict whether an application will result in a positive notification of permission as in a similar permission case. Furthermore, it is difficult to predict how the relatively general rules of law will be applied in an individual permit examination case.

On the question of whether the Swedish environmental process is efficient, it can be stated that there is a discrepancy between the material and the procedural efficiency. Material efficiency means that the regulatory framework should create the conditions for long-term appropriate and profitable allocations of society's land and water resources. Procedural efficiency means that society's costs for decision-making processes concerning change or protection of land uses – so-called transaction costs – should be as low as possible. An analysis of previous investigations, reports and court cases shows that there are conditions for creating long-term appropriate and profitable allocations of society's land and water resources. However, the transaction costs for the parties involved are too high.

It is thus our final conclusion and recommendation that the environmental permit process be re-examined as a whole, rather than minor adjustments to the details of the existing legal procedure. Administrative assessment of environmental permits is such a desirable reform, at least in the first instance. How the new process could be designed is not the subject of the current study, but may become a task for future projects. In our opinion, in such reform work, the door should also be kept open to the question of whether appeals against environmental permits should take place through judicial or administrative means, i.e. a similar system structure found in Denmark, Norway and Iceland.