Endre søk
RefereraExporteraLink to record
Permanent link

Direct link
Referera
Referensformat
  • apa
  • ieee
  • modern-language-association-8th-edition
  • vancouver
  • Annet format
Fler format
Språk
  • de-DE
  • en-GB
  • en-US
  • fi-FI
  • nn-NO
  • nn-NB
  • sv-SE
  • Annet språk
Fler språk
Utmatningsformat
  • html
  • text
  • asciidoc
  • rtf
Förutsättningar för en proaktiv kommunal bostadsplanering
KTH, Skolan för arkitektur och samhällsbyggnad (ABE), Samhällsplanering och miljö, Urbana och regionala studier.ORCID-id: 0000-0002-0693-5355
KTH, Skolan för arkitektur och samhällsbyggnad (ABE), Samhällsplanering och miljö, Urbana och regionala studier.ORCID-id: 0000-0001-9284-5710
KTH, Skolan för arkitektur och samhällsbyggnad (ABE), Samhällsplanering och miljö, Urbana och regionala studier.
2021 (svensk)Rapport (Annet vitenskapelig)
Abstract [sv]

Utgångspunkter

Professor Jonathan Metzger, universitetslektor Maria Håkansson och forskningsingenjör Lisa Lundström vid Institutionen för Samhällsplanering och Miljö, KTH har för Hyresgästföreningens Riksförbunds (HGF RF) räkning tagit fram en utredning om markfrågor och fysisk planering på kommunal nivå, med fokus på planering för tillkommande bostadsbebyggelse.

Utredningens utgångspunkt är att HGF RF har en bild av att planering av tillkommande bostadsbebyggelse i nuläget sker först när det finns en byggherre som en kommun har kontakt med, varpå planeringen utförs i dialog med denne. Detta kan betecknas som en mer eller mindre explicit exploatörsdriven planeringsmodell för tillkommande bostadsbebyggelse. HGF önskar utreda om denna bild stämmer, samt vilka orsaker som i så fall ligger bakom detta val av tillvägagångssätt. HGF RF intresserar sig också särskilt för vilka effekter ett sådant tillvägagångssätt eventuellt skulle kunna få på processkvaliteten (graden av insyn och förutsägbarhet i processerna) samt outputkvaliteten (kvaliteten och hållbarhetsomsorgen i de bostäder och livsmiljöer som tillskapas) för den tillkommande bostadsbebyggelsen. Ett annat intresseområde hos beställaren rör det juridiska ramverkets eventuella påverkan på kommuners möjligheter att bedriva en proaktiv bostadsplanering med omsorg om process- och outputkvalitet.

Studien har inbegripit dokumentstudier, intervjuer med strategiskt utvalda personer, en interaktiv workshop samt fyra inspel från ledande auktoriteter på området. Personerna är utvalda för att ge inblick i kommunala, kommersiella såväl som juridiska perspektiv på ämnesområdet.

Utredningens huvudresultat

Utredningen visar att HGFs övergripande bild stämmer med hur bostadsplanering idag över lag bedrivs i landets kommuner. Detta bekräftas av i stort sett samtliga de aktörer som vi i utredningen varit i kontakt med samt även av tidigare utredningar på området. Det är dock viktigt att även nyansera denna generella bild. Landets kommuner har inte bara extremt olika ekonomiska, politiska, geografiska och demografiska förutsättningar – utan har också gjort olika val i hur man organiserar sin bostadsplanering och bostadsutvecklingsprocess. Trots att väldigt många kommuners bostadsplaneringsprocesser idag i hög grad är exploatörsdrivna finns det även kommuner som anstränger sig för att vara mer proaktiva i sin planering.  

Bland den mer reaktivt inriktade majoriteten av kommuner finns det de som väljer att bedriva sina stadsutvecklingsprocesser på detta sätt på grund av en ideologisk övertygelse om att marknaden i hög grad bör ha ledarskapet i hur den byggda miljön utvecklas. I många kommuner är det dock troligtvis inte en sådan ideologisk övertygelse som är den främsta drivkraften bakom den reaktiva hållningen, utan snarare ett upplevt tvång. Detta upplevda tvång grundar sig framför allt i kommunernas ekonomiska förutsättningar. Som påpekats ser dessa väldigt olika ut, men det finns trots detta vissa generella drag som kan framhållas.

Till att börja med är de flesta svenska kommuners ekonomi i någon grad ansträng. Kommunerna kämpar för att säkerställa kvaliteten i utförandet av de uppgifter som staten har ålagt dem. Dessutom konkurrerar kommuner inbördes för att attrahera ekonomiskt starka hushåll och företag som långsiktigt kan säkra en skattebas för den egna verksamheten. En annan aspekt av resursbristen i kommunerna är mer specifik och rör kommunernas planerings- och exploateringsfunktioner. Många kommuner har, på grund av den allmänna resursbristen, svårt att satsa resurser på omfattande egna planeringsorganisationer bemannade av kompetenta och erfarna planerare, ingenjörer och handläggare. Det råder därtill en allmän kompetensbrist inom detta yrkesområde. I och med detta saknas ofta resurser att agera mer proaktivt inom bostadsutvecklingsområdet, även i fall där det finns en sådan vilja och ambition. Sammantaget leder de två typerna av resursbrist, den generella och den specifika, till att kommunerna i hög grad söker att agera ekonomiskt riskminimerande inom sitt samhällsplaneringsarbete, inbegripande även bostadsplanering.  

Många kommuner har idag på grund av övergripande förändringar i regelverket för kommunala bostadsbolag, ideologiskt motiverade politiska beslut och/eller ekonomiskt tvång en mycket svag egen genomförandeförmåga för bostadsproduktion och är därför i hög grad beroende av marknadens aktörer för att förverkliga tillkommande bostadsbebyggelse. Den riskminimerande strategin är logisk utifrån att kommunerna tillsammans med byggherrarna i dagens läge bär all ekonomisk risk i projekten. Utifrån en sådan förutsättning är det inte förvånansvärt att kommunerna, under rådande resursknapphet, försöker lägga över en så stor del av det ekonomiska risktagandet som möjligt på byggherrarna, genom att förskjuta ansvaret för tidig projektering och projektutveckling – och ibland även rent krasst hela planutvecklingen – på dessa. Effekten av detta blir dock att kommunen i någon mån i praktiken avsäger sin roll som vägledare för att utvecklingen av mark- och vattenresurser blir så optimal som möjligt utifrån medborgarnas samtida och framtida behov. I stället kommer marknadens prioriteringar, som alltid i första hand styrs av omsorgen om sina ägares avkastningskrav, i hög grad att styra vilka bostäder som byggs var, och för vem.

Vad gäller frågan om den exploatörsdrivna bostadsplaneringens effekter på processkvalitet kan vi konstatera att en överväldigande majoritet av våra informanter anser att processkvaliteten blir tydligt lidande vid denna typ av arbetssätt. De utförliga tidiga dialogerna mellan kommun och byggherre, som föregår den formella planprocessen, sker som regel i slutna rum med en hög grad av sekretess. Det kan därför bli svårt att verifiera utifrån vilka positioner de olika aktörerna har förhandlat, samt vilka värden de har prioriterat i förhandlingarna – och på vilka grunder kommunen slutligen har fattat beslutet att gå vidare med en specifik utformning på en uppgörelse och därpå följande projektformat.  

Vad gäller de exploatörsdrivna processernas effekter på outputkvalitet, i form av påverkan på hållbarhetsomsorgen och omsorgen om kvalitet i de byggda bostädernas och bostadsområdena, är bilden inte lika entydig. Trots det uttrycker många av våra initierade informanter en distinkt oro för att det i insynsbegränsade långtgående förhandlingar mellan kommuner och byggherrar är andra värden som riskerar att bli prioriterade framför hållbarhet och kvalitet. Det finns framför allt en distinkt risk för att hänsyn till kortsiktig ekonomisk nytta riskerar att trumfa en prioritering av bästa möjliga hållbarhet och kvalitet i bostäder och livsmiljöer. Denna risk förstärks av det faktum att kommunalt ägd mark idag för många svenska kommuner utgör en av de få realiserbara resurser som man besitter. Det gör, givet de allmänna ekonomiska förutsättningarna, att man upplever ett behov av att säkra maximala inkomster från försäljningen av denna resurs för att så gott som möjligt generera intäkter till kommunkassan. Markpriset bestäms i hög grad av storleken på byggrätten, vilket gör att kommuner kan lockas att göra avkall på kvaliteten för att på så sätt maximera byggrätten och därtill kopplade markförsäljningsintäkter.

Vägar framåt

Vad kan då göras för att få till stånd en generellt mer proaktiv kommunal planering för att uppnå en hög takt i bostadsbyggandet samtidigt med ett värnande om processkvalitet och outputkvalitet?  

Viktigt här är att påpeka att proaktivitet-reaktivitet inte är ett binärt motsatspar, utan snarare utgör en gradskala. Svagare former av proaktivitet kan exempelvis inbegripa genererande av en strategisk beredskap för att planera tillkommande bostadsbebyggelse. Detta kan exempelvis ske genom en aktiv rullande översiktsplanering som med aktualitet kommunicerar kommunens ambitioner och avsikter vad gäller bostadsutveckling eller bruket av fördjupade översiktsplaner eller detaljplaneprogram för att ge indikationer om kommunens intentioner. Det kan också ske genom utveckling av olika egna kommunövergripande eller områdesspecifika kommunala riktlinjer som kommunen binder sig själv till som normer för exempelvis kvalitet och hållbarhet i den byggda miljön. I rapporten lägger vi ingen värdering i vilken grad av proaktivitet som är den rätta. Förutsättningarna i landets kommuner är alltför varierade för att kunna ge ett sådant entydigt svar. Fokus är snarare på hur det generellt går att skapa förutsättningar för de många kommuner som idag inte befinner sig i den mest proaktiva änden av spektrumet att i alla fall flytta sig något snäpp uppåt på proaktivitetsskalan.

Utifrån den strida ström av utredningar av Plan- och Bygglagen som producerats under det senaste decenniet skulle man lätt kunna tro att lösningen på den samtida bostadsutmaningen ligger i en genomgripande reform av PBL. Majoriteten av de som vi diskuterat frågan med, och framför allt våra juridiskt mest initierade intervjupersoner och inspelsförfattare, menar dock att det inte framför allt är lagstiftningen som är hindret när det gäller förutsättningarna för kommuner att bedriva en mer proaktiv och mindre exploatörsdriven bostadsplanering. Även med existerande ramverk finns det utrymme för en mer proaktiv kommunal bostadsplanering än vad som i regel förekommer idag.

En annan möjlig lösning fokuserar på det så kallade anvisningsförfarandet för kommunal mark. Merparten av de nytillkommande bostäder som idag byggs i Sverige uppförs på kommunal mark som överlåts med detta syfte. I den form av exploatörsdrivna processer som diskuterats som norm i denna rapport sker markupplåtelsen generellt i form av en direktanvisning efter utförlig förhandling med byggherren. En hypotes skulle kunna vara att en restriktion av kommunens möjligheter att anvisa mark genom direktanvisning skulle tvinga fram en mer öppen och transparent process. Idén är inte utan meriter, men vad gäller anvisningsförfarande kan vi i utredningen dock se att det inte finns någon ”magisk kula”. Alla anvisningsförfaranden har sina fördelar och nackdelar, kräver olika typer av kompetenser och är anpassade till olika typer av planeringsförutsättningar.

Trots detta kan det ändå konstateras att det är problematiskt att direktanvisning efter utförlig dialog med en byggherre är en så pass dominerande form. Detta är den processtruktur i vilken kommuner agerar som mest utpräglat i rollen som markägare snarare än som myndighet, vilket också leder till insynsbegränsade processer och potentiellt stor risk för att kortsiktig ekonomisk nytta tillåts dominera över mer långsiktiga värden som social och ekologisk hållbarhet och att man genom detta gör avkall på processkvalitet och outputkvalitet. Lösningen på detta problem är dock inte så enkelt som att helt sonika förbjuda direktanvisningsförfarandet, då det finns situationer i vilket detta är en påkallad och ändamålsenlig markanvisningsmetod. Vad som snarare behövs för att öka möjligheterna och incitamenten för kommuner att bedriva en mer proaktiv planläggning av bostäder är att åtgärda den resursbrist som många kommuner idag upplever, både mer generellt och specifikt inom sina planeringsorganisationer. Vad som i övrigt behöver säkerställas på en kommunal nivå är en ändamålsenlig och sammanhängande organisering av olika delar och faser av bostadsplaneringen och dess realisering. Särskilt viktigt är utvecklandet av en stabil praxis för hur de olika juridiskt mer kraftfulla verktygen – såsom detaljplaner, bygglov och genomförandeavtal – kan fås att samspela organisatoriskt för att skapa förutsättningar för en hög takt i bostadsbyggandet kombinerat med ett värnande om process- och outputkvaliteter.

Den utbredda kommunala resursknappheten gör även att kommuner många gånger inte vågar investera resurser i en proaktiv planläggning av mark till bostadsändamål utifrån de befintliga bostadsbehoven och den standard på kvalitativa och hållbara boendemiljöer som man önskar uppnå, då man upplever att detta riskerar att utmynna i ”förgävesplanering” som aldrig blir realiserad. Samtidigt är denna risk i viss grad illusorisk då exploatörsdrivna processer i än högre grad riskerar att leda till alltför skräddarsydda planer som blir oanvändbara i det fall byggherren av någon anledning drar sig ur genomförandet av planen.

En avgörande fråga för att ge kommuner incitament att bedriva en mer proaktiv planering handlar således om fördelningen av risker. I dagens system bär kommunerna och byggherrarna hela den ekonomiska risken för planering och genomförande. Före avvecklandet av den statliga bostadspolitiken i början av 1990-talet bar staten i stället en stor del av denna ekonomiska risk. Många menar att det ledde till en överproduktion av bostäder då de som planerade och utförde bostadsproduktionen (kommuner och byggherrar) inte själva behövde ta ansvar för de ekonomiska riskerna. Men idag har pendeln slagit över i den andra extremen: staten har i det närmaste helt undandragit sig ansvaret för den ekonomiska risken i bostadsproduktionen och lagt över denna på kommuner och utförare.  

Vi förordar inte en återgång till situationen så som den såg ut före 1990-talet, då bostadskrediterna utgjorde en icke-försumbar finansiell ansträngning för statskassan. Men det skulle göra en stor skillnad för kommunernas utrymme att agera mer proaktivt om staten i alla fall skulle återta ett litet ansvar för risktagandet, för att på så sätt avlasta kommunerna och skapa något bättre förutsättningar för en mer proaktiv kommunal bostadsplanering med fokus på processkvalitet och outputkvalitet. I detta hänseende skulle även en liten insats av statliga resurser kunna göra en rejäl positiv skillnad, särskilt på planeringssidan. Nyligen vunna erfarenheter från försöksverksamheter på detta område visar att tillskjutande av i statliga mått väldigt blygsamma resurser kan göra en markant skillnad för den enskilda kommunen genom att stötta upp den kommunala stadsbyggnadsorganisationen och bidra till ett kapacitetsbyggande och kompetenshöjande som möjliggör för kommunen att bli mer proaktiva i sitt arbetssätt. 

sted, utgiver, år, opplag, sider
Stockholm, 2021.
Serie
TRITA-ABE-RPT ; 2117
HSV kategori
Forskningsprogram
Planering och beslutsanalys, Urbana och regionala studier
Identifikatorer
URN: urn:nbn:se:kth:diva-302270ISBN: 978-91-7873-943-1 (digital)OAI: oai:DiVA.org:kth-302270DiVA, id: diva2:1595598
Merknad

QC 20210923

Tilgjengelig fra: 2021-09-20 Laget: 2021-09-20 Sist oppdatert: 2022-06-25bibliografisk kontrollert

Open Access i DiVA

fulltext(772 kB)319 nedlastinger
Filinformasjon
Fil FULLTEXT01.pdfFilstørrelse 772 kBChecksum SHA-512
15916dce238404a0cd70d0df9da2398d568d759f6f4f0dc772757783c5ff1b664e2c8a3201bb67697979d82b869965e34c8450485877be0a79fc118def3450b1
Type fulltextMimetype application/pdf

Person

Metzger, JonathanHåkansson, Maria

Søk i DiVA

Av forfatter/redaktør
Metzger, JonathanHåkansson, MariaLundström, Lisa
Av organisasjonen

Søk utenfor DiVA

GoogleGoogle Scholar
Totalt: 319 nedlastinger
Antall nedlastinger er summen av alle nedlastinger av alle fulltekster. Det kan for eksempel være tidligere versjoner som er ikke lenger tilgjengelige

isbn
urn-nbn

Altmetric

isbn
urn-nbn
Totalt: 777 treff
RefereraExporteraLink to record
Permanent link

Direct link
Referera
Referensformat
  • apa
  • ieee
  • modern-language-association-8th-edition
  • vancouver
  • Annet format
Fler format
Språk
  • de-DE
  • en-GB
  • en-US
  • fi-FI
  • nn-NO
  • nn-NB
  • sv-SE
  • Annet språk
Fler språk
Utmatningsformat
  • html
  • text
  • asciidoc
  • rtf