Tidigare forskning har visat att de så kallade ramfaktorerna (t ex ersättningssystem och riktlinjer efter politiska beslut) har påverkar förutsättningarna för hemtjänstens utförarenheter att få in tillräckliga intäkter, ha tillräcklig bemanning och kunna ge personalen tillräcklig kompetensutveckling (Målqvist m. fl., 2010; 2014 och 2015).
Syftet med rapporten grundar sig på följande punkter:
· Enhetschefers upplevelser av viktiga ramfaktorer som påverkar deras förutsättningar att kunna ge personalen goda arbetsförhållanden
· Analysera skillnader och likheter i arbetsförhållanden mellan en privat och en kommunal utförarenhet inom samma stadsdel
· Diskutera eventuella samband mellan arbetsförhållanden, ersättningssystem och de ramfaktorer som de intervjuade enhetscheferna lyfter
Intervjuer med sex enhetschefer och en enkätundersökning genomfördes bland personalen hos 19 utförarenheter inom projektet ”Hemtjänstpersonalens arbetsförhållanden – identifiering av hälsoriskfaktorer samt åtgärdsförslag” (Forsman m.fl., 2020). Både enhetschefer och personal från de två utförarenheterna, de som är aktuella i denna rapport, ingick i den undersökningen. Enkätresultaten från samtliga utförarenheter finns även med i denna rapport, som referensgrupp (kallad hela gruppen). Vidare gjordes en statistisk undersökning för att få fram de svarsområden där skillnaderna mellan de två utförarenheterna var statistiskt signifikanta (dvs statistiskt säkerställda och inte berodde på slumpen).
I intervjuerna med enhetscheferna ställdes två öppna frågor:
1. Vilka förutsättningar finns för att ge personalen goda arbetsförhållanden?
2. Vad ville cheferna göra för att förbättra arbetsförhållandena för personalen?
I svaren framkom att vissa villkor i ersättningssystemet försvårade möjligheten att få tillräckliga intäkter i förhållande till personalens hela arbetstid. Ersättning gavs enbart när personal var hemma hos brukare (brukartid). Förflyttningstiden mellan brukarna ingick i ersättningen för brukartiden, medan bilersättning enbart gavs för landsbygd. Detta innebar att de utförarenheter som hade stora geografiska upptagningsområden utan landsbygd fick en hög andel förflyttningstid. Detta minskade möjligheten att täcka kostnaden för personalens arbetstid eftersom de kostade pengar även under förflyttningstiden. Timpriset för en hemtjänsttimme (brukartid) varierade år 2019 mellan 315 och 558 kronor per timme nationellt. Detta system begränsade enhetschefernas handlingsutrymme när det gällde att ge personalen tillräcklig tid i förhållande till de arbetsuppgifter som skulle utföras hemma hos brukarna, även om tiden var beviljad av biståndshandläggare. Svårigheten med dubbelbemanning var även något som lyftes av enhetscheferna, eftersom den enbart ersattes med fem minuter för den extra personalen som kom för att hjälpa till, trots att insatsen vanligen tog betydligt längre tid. Därigenom innebar dubbelbemanning oftast en kostnad för utförarenheten.
En annan faktor som enhetscheferna tryckte på var att biståndshandläggarna inte hann uppdatera genomförandeplanerna i tillräcklig omfattning. Detta innebar att hemtjänstpersonalen ofta gjorde nödvändiga arbetsuppgifter hemma hos brukare, men som de inte fick betalt för, på grund av att insatserna inte fanns med i genomförandeplanerna. Enheterna fick endast ersättning för 10 procent utöver den tid som beviljats. Enligt enhetscheferna kunde det handla om hundratals timmar i månaden och att en stor del av deras egen arbetstid gick ut på att försöka övertyga biståndshandläggarna om att de skulle få ersättning för nödvändiga insatser hemma hos brukare.
Sammanfattningsvis var temat från intervjuerna med enhetscheferna svårigheter att få tillräckliga intäkter för att i sin tur kunna ge sin personal goda arbetsförhållanden. Exempel på goda arbetsförhållanden är balans mellan arbetskrav och resurser i form av tillräcklig tid för alla arbetsuppgifter, tillräcklig bemanning samt tid för återhämtning.
De två enhetscheferna från samma stadsdel som lämnade uppgifter om antalet brukare samt intäkterna för år 2018 angav dessa siffror:
· Den privata utförarenheten ansvarade för 200 brukare och hade intäkter på 30 miljoner kronor.
· Den kommunala utförarenheten ansvarade för 340 brukare och hade en intäkt på 27 miljoner kronor.
· Den privata utförarenheten gick med en vinst på 15 procent och den kommunala utförarenheten visade ett underskott.
Den kommunala utförarenheten hade fler brukare med både servicetjänster och personlig omvårdnad medan den privata utföraren hade fler brukare med enbart servicetjänster. Sammantaget leder detta tankarna till ett systemfel.
Resultaten från enkätundersökningen bland personalen visade att det inte fanns några säkerställda skillnader mellan de två utförarenheterna avseende personalens rapportering av typ av brukare man besökte eller graden av fysiskt påfrestande arbete. Detta gällde även för referensgruppen.
Däremot var det många statistiskt säkerställda skillnader avseende rapporteringen av andra upplevda arbetsförhållanden mellan de två utförarenheterna. Hela gruppens resultat låg oftast mellan de två utförarenheterna. En högre andel av personalen inom den kommunala utförarenheten angav höga krav i arbetet, tidsbrist, hög svårighetsgrad i arbetet samt otillräcklig återhämtning.
Den kommunala utförarenheten hade ett betydligt större geografiskt upptagningsområde och innefattade stora villaområden. Den kommunala utförarenheten fick inte välja storlek på sitt geografiska upptagningsområde utan det var själva stadsdelen som utgjorde gränsen. Privata utförare hade rätt att välja storlek på sitt geografiska upptagningsområde.
Den privata utförarenheten hade valt ett område i tätort och innehöll ett serviceboende med många brukare, vilket minskade förflyttningstiden avsevärt, enligt enhetschefen.
Enkätundersökningen i hela gruppen visade att hemtjänstarbetet ofta är fysiskt och psykiskt krävande samtidigt som många upplever tidspress och brist på återhämtning.
Utförarenheter med långa avstånd (t ex i villaområden) mellan brukare har svårare att få tillräckliga intäkter och därigenom svårt att kunna bemanna i tillräcklig grad, eftersom en stor andel av personalens arbetstid inte blir intäktsgenererande. Detta blir samtidigt en hög stressfaktor för personalen. De rapporterade arbetsförhållandena från personalen inom den kommunala utförarenheten visar detta. De hade inte rätt till bilersättning, vilket ökade andelen förflyttningstid ytterligare. Eftersom de var hänvisade till gång, cykel eller kollektiva färdmedel.
De utförarenheter som har många dubbelbemanningar riskerar också att inte kunna få tillräckliga intäkter.
Privata utförare gynnas i flera avseenden av kommunens ramfaktorer:
· att själva få bestämma sitt geografiska upptagningsområde,
· att kunna säga nej till nya brukare,
· att inte behöva följa alla policys och riktlinjer som kommunen beslutar om vilka kan öka kostnaderna för den kommunala hemtjänsten.
En svaghet i undersökningen är det förhållandevis låga antalet respondenter. Men utifrån svarsresultaten går det att se mönster som stämmer väl med hypotesen om ersättningssystemets och ramfaktorernas påverkan på personalens arbetsförhållanden och likaså enhetschefernas förutsättningar att kunna ge sin personal goda arbetsförhållanden.
Enkätresultaten utgörs av svaren från tämligen små grupper bland personalen inom de två utförarenheterna och eftersom undersökningen enbart genomfördes vid ett tillfälle, går det inte att dra några säkra slutsatser utifrån dessa resultat. Det går heller inte att få fram säkra samband mellan orsak och verkan avseende ersättningssystemet och ramfaktorernas påverkan på personalens arbetsförhållanden. Dock kan man konstatera att det inte fanns några skillnader i svar gällande typ av brukare man besökte, eller i upplevelse av fysisk påfrestning i arbetet, mellan de två utförarenheterna, inte heller inom hela gruppen.
Genomsnittsåldern inom den kommunala utförarenheten var högre än inom den privata utförarenheten. En invändning mot vårt resonemang kan därför vara att svarsandelarna från den kommunala utförarenheten gällande hög arbetsbelastning kan bero på fler äldre anställda bland personalen. Vi har inte haft möjlighet att undersöka andra påverkansfaktorer i studien (t ex ålder, anspråksnivå på omsorgen), men svarsandelen avseende fysiskt påfrestande arbete borde även den ligga högre inom den kommunala utförarenheten än andelarna från både den privata utförarenheten och hela gruppen om ålder vore en påverkansfaktor, vilket alltså inte var fallet.
En del av Sveriges kommuner har valt att lägga ner den kommunala hemtjänstutföraren med hänvisning till att den alltid går med underskott. Projektet visar att det kan finnas skäl för kommunerna att undersöka om ramfaktorerna slår olika för den kommunala och de privata utförarna. Inte minst är det viktigt att kommunerna inser den långtgående betydelsen av att en hög andel av personalens arbetstid måste gå till en icke-intäktsgenererande del utifrån nuvarande ersättningssystems utformning.
Förslag till åtgärderKommunerna rekommenderas att undersöka om konsekvenserna av beslutade ramvillkor innebär sämre förutsättningar för de kommunala enheterna att kunna ha tillräcklig bemanning i förhållande till de krav som ställs. Likaså att undersöka vilka ramfaktorer som drabbar alla hemtjänstutförare negativt och i förlängningen minskar enhetschefernas förutsättningar att ge personalens goda arbetsförhållanden. Vi föreslår olika alternativ:
· Att kommunerna låter de kommunala utförarenheterna verka inom mindre geografiska områden genom att utlokalisera arbetscentraler, så att inte för stor del av personalens arbetstid behöver användas till förflyttningar mellan brukare. Detta minskar den icke-produktiva tiden utifrån nuvarande ersättningssystem.
· Att ge de kommunala utförarna med stora geografiska upptagningsområden möjlighet att få ansöka om bidrag till bilar och elcyklar. Många områden innefattar stora villaområden, ”30-vägar” och frekventa trafikljus samt svårigheter att hitta parkeringar som också tar tid. Sådana faktorer ökar stressen för personalen under förflyttningstiden och riskerar även att ta tid från besöken hemma hos brukarna. Idag ges endast bilersättning för landsbygd.
· En ökning av ersättningen vid dubbelbemanningar från nuvarande fem minuter, så att de utförarenheter som har många dubbelbemanningar kan få intäkter för denna insats och inte få ökade kostnader som det innebär idag. Det tar mer än fem minuter för en personal att ta sig till och från en brukare samt utföra dubbelbemanningen, t ex ett toalettbesök för brukaren.
· Att ge biståndsbedömarna tillräckliga resurser så att de hinner följa upp brukarnas faktiska behov så biståndsbeslut och behov bättre stämmer överens.
· Att ge enhetscheferna möjlighet att påtala eventuella negativa konsekvenser av ramfaktorerna.
· Att regelbundet ta tillvara personalens upplevelse av sina arbetsförhållanden genom uppföljningar för att på sikt skapa balans mellan arbetskrav och befintliga resurser (förslag på frågor finns i bilagan).
· Att öronmärka resurser för handledning och fortbildning centralt i kommunen som hemtjänstutförare får söka, till exempel med bifogad redovisning av balans- och resultaträkning för att visa på bristande resurser.
· Att kommunerna räknar ut kostnaderna för sjukskrivningar och personalomsättning hos alla utförare i kommunen. Detta för att skapa en målbild och vända dessa kostnader till investeringar i mer personal, mer kompetensutveckling och mer chefsstöd.
· Att regeringen tillsätter en utredning för att arbeta fram en modell till ett förnyat ersättningssystem. Det behövs ett system som ger utrymme för rimliga arbetsförhållanden och minskar de improduktiva kostnaderna. Kraftigt slimmade verksamheter är inte hållbara.